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建立行政法院制度研究
建立行政法院制度研究
摘 要 行政法院制度源于法國、德國，逐漸形成了完善的行政審判制度，由于實(shí)效效果較為理想，西方其他大陸法系的國家也都紛紛效仿法。
英美法系國家也有向大陸法系學(xué)習(xí)之意，建立了行政裁判所(英國)和獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)(美國)。
分析建立行政法院的理論支撐和現(xiàn)實(shí)條件，結(jié)合我國目前行政糾紛解決制度不完善、解決效益不高等情形，部分學(xué)者也主張建立行政法院制度的。
關(guān)鍵詞 行政法院 行政訴訟 司法獨(dú)立
我國行政訴訟制度從行政訴訟法正式生效算起也有二十余年了。
行政訴訟作為我國國家制度中唯一直接以法律手段控制國家權(quán)力的制度，在現(xiàn)實(shí)中呈現(xiàn)出諸多缺陷之處。
面對現(xiàn)狀，學(xué)者潛心專研別國行政審判制度，試圖從他人實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中獲得解決我國行政審判的根本方法。
建立行政法院的設(shè)想就此被提出，并逐漸被學(xué)者接受，本文在前人的研究基礎(chǔ)上，就借鑒法德國制度精髓，理論分析和實(shí)踐討論，論證我國可以并且應(yīng)該建立行政法院，健全行政審判制度，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的有效監(jiān)督。
一、法德兩國的行政法院制度之比較
法國是最早建立行政法院的國家，其主要特點(diǎn)是第一，在審判組織設(shè)置上，行政法院和普通法院兩大系統(tǒng)互不隸屬，前者審理行政案件，后者審理普通案件民事和刑事案件。
第二，法國行政法院審理行政案件，在法律適用上奉行以適用行政法特別法為原則適用普通法為例外。
法國行政法院在人事管理上強(qiáng)調(diào)法官對解決復(fù)雜的行政糾紛和爭議的專業(yè)性要求，行政法官一般必須具備行政管理的專業(yè)背景，保證其對行政職業(yè)的充分認(rèn)識(shí)，以達(dá)到對行政爭議有效合理科學(xué)的解決。
德國行政法與制度深受法國的影響，但是在建立行政法院時(shí)也作了本土化的改革，產(chǎn)生出一些差異的地方。
與法國及其他國家相比德國的行政審判制度主要有以下特點(diǎn)：
1.行政法院非行政化。
德國的司法系統(tǒng)由憲法法院和普通法院兩大類組成，而普通法院又包括一般法院、行政法院、勞動(dòng)法院、財(cái)政法院和社會(huì)法院。
所以，德國的行政法院是普通法院中的一種，屬于司法機(jī)關(guān)而不是行政機(jī)關(guān)。
2.實(shí)行審級不封頂。
德國的行政法院分為三級初等行政法院、高等行政法院和聯(lián)邦行政法院。
初等行政法院是基層行政法院，只作為一審法院而存在，而高等行政法院和聯(lián)邦行政法院既有初審管轄權(quán)，又有上訴管轄權(quán)。
德國行政審判的審級比較特殊，實(shí)行不封頂原則，當(dāng)事人如果不服下級法院的判決可向上一級法院上訴，直至最高級為止。
3.行政法院的受案范圍較寬。
在德國，與行政法院并列的有一般法院、勞動(dòng)法院、財(cái)政法院和社會(huì)法院，此外還有憲法法院。
因此，行政訴訟范圍的確定，既要?jiǎng)澢逍姓讣话忝�、刑事案件的界限，又要�(jiǎng)澢逍姓讣瑧椃ò讣慕缦蕖?/p>
根據(jù)德國《基本法》、《行政法院法》和其他有關(guān)法律的規(guī)定，凡是控告行政機(jī)關(guān)違法或向其主張權(quán)利的，都屬于行政訴訟的受案范圍。
行政賠償案件由普通法院管轄，適用民事訴訟程序。
法、德兩國的行政法院制度雖存在以上諸多不同之處，但是實(shí)踐證明這兩種行政法院制度均有其優(yōu)勢，在我國試圖建立行政法院之際，有必要對兩種制度進(jìn)行比較研究，取其精華，去其糟粕。
二、對建立行政法院的理論爭議
就行政法院制度能否成為我國行政審判制度的改革方向，行政法學(xué)界有兩種觀點(diǎn)，反對派認(rèn)為行政法院制度在我國沒有可行性。
支持派認(rèn)為行政法院制度是我國行政改革的切實(shí)可行的正確方向。
反對派的觀點(diǎn)是：
1.法律制度的移植不易成活無論是法國行政法院模式，還是德國行政法院模式，它們制度的建立都依附于本國特定的法律理念、法律傳統(tǒng)以及歷史事件的偶然性。
我國不僅沒有三權(quán)分立的理論支撐和制度設(shè)計(jì)，更不可能出現(xiàn)法國當(dāng)時(shí)的政治環(huán)境。
何況我國目前的體制下，司法權(quán)與行政權(quán)相比，更是處于下風(fēng)。
建立行政法院制度要求以公正獨(dú)立的司法理念作為后盾，顯然我國的法治土壤無法培植出行政法院制度。
2.行政權(quán)強(qiáng)大長期以來我國行政權(quán)受到過去封建行政與司法合一以及行政權(quán)獨(dú)大的影響，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，行政權(quán)強(qiáng)大，司法機(jī)關(guān)無法與之抗衡。
再者，本就弱小的司法權(quán)，從中把行政司法權(quán)分離出來單獨(dú)設(shè)立行政法院，勢必會(huì)使司法權(quán)在國家權(quán)力體系中的地位又降一級，更無法實(shí)現(xiàn)制約與監(jiān)督行政權(quán)。
3.改革成本高重新設(shè)置一個(gè)相對獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)，必然要為法院的日常管理和運(yùn)作，基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備，法院和工作人員的工資福利里等準(zhǔn)備大量的經(jīng)費(fèi)。
再者，行政案件數(shù)量不多，案件的審理也尚未專業(yè)到普通法院的法官難以審理的地步，大費(fèi)周章的建立行政法院系統(tǒng)收效不高。
支持派的觀點(diǎn)是：
1.我國本土并不排斥行政法院制度清末，改良派就曾研究論證對行政訴訟是否采取行政法院二元司法體制，北洋政府時(shí)期，南京國民政府時(shí)期均設(shè)立了行政法院，法律法規(guī)、系統(tǒng)設(shè)備及行政法院制度也較為完善。
我國在制定行政訴訟制度時(shí)，也曾就行政法院制進(jìn)行過討論，雖最后并未通過，但是可以看出行政法院制的構(gòu)想不是當(dāng)下才有，更不是心血來潮。
2.行政法院具有現(xiàn)實(shí)作用我國行政訴訟的諸多弊病，從根本上說都是因?yàn)樗痉ú华?dú)立，司法嚴(yán)重依附于行政，司法無法擺脫行政的強(qiáng)勢干預(yù)。
行政法院的獨(dú)立設(shè)置，不僅會(huì)受到社會(huì)民眾的廣泛關(guān)注與重視，也在一定程度上能克制行政官員(尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部)對法院與法官的干預(yù)，還會(huì)增強(qiáng)行政法院自身的權(quán)威，從而贏得民眾的信任。
3.設(shè)立行政法院推進(jìn)司法改革在司法改革的大背景下，先從行政審判體制從手，不失為推進(jìn)司法改革的策略突破口。
全面落實(shí)依法行政，建立行政法院提高了行政合法性，以行政合法帶動(dòng)整個(gè)法院系統(tǒng)的獨(dú)立改革，從而實(shí)現(xiàn)司法改革的目標(biāo)。
三、我國構(gòu)建行政法院的可行條件 1.經(jīng)濟(jì)條件前文提到擔(dān)心經(jīng)濟(jì)問題無法滿足我國的行政體制大改革。
但是近些年我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，GDP不斷增長，財(cái)政收入也節(jié)節(jié)攀升，這為行政法院的建立和有效運(yùn)行提供了長足的保障。
2.行政改革的迫切要求社會(huì)主義法治不斷發(fā)展，人民群眾的現(xiàn)代法治意識(shí)不斷增強(qiáng)，對自身權(quán)利的保護(hù)認(rèn)識(shí)日益強(qiáng)烈，對法院的定紛止?fàn)幍男枨笃毡樘岣�，面對�?qiáng)大的行政權(quán)力拿起法律武器捍衛(wèi)自己的意識(shí)開始深入人心。
在如此環(huán)境下，獨(dú)立設(shè)立行政法院容易得到民眾的接受和認(rèn)同。
3.理論實(shí)踐條件行政法學(xué)不論是理論界還是實(shí)務(wù)界在二十余年的發(fā)展和研究過程中都積累了豐富的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對行政法的核心價(jià)值有了深刻的認(rèn)識(shí)。
在對行政法院制度的建設(shè)過程中，這些理論實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)成為論證我國設(shè)立
行政法院制的有力理論支撐。
4.制度條件我國實(shí)屬大陸法系國家，而行政法院制度在大陸法系國家發(fā)展的較為成熟，已成為通用的行政訴訟模式，并如前文所說我國近代就有行政法院式的訴訟體制，說明我國有建立行政法院的制度土壤。
《憲法》第124條第一款“中華人民共和國設(shè)立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院。
”《人民法院組織法》第2條第一款第二項(xiàng)“軍事法院等專門人民法院”都有關(guān)于“專門人民法院”的明確規(guī)定。
這就為設(shè)立行政法院留有足夠的設(shè)立空間和制度保障。
四、行政法院制度預(yù)設(shè)
第一部分就法、德兩國的行政法院制度作了一下比較研究，在吸取兩者的有點(diǎn)基礎(chǔ)上，對我國行政法院做一下制度設(shè)計(jì)。
1.行政法院是專門法院在現(xiàn)行憲法下設(shè)置的行政法院應(yīng)屬于專門法院，是最高行政法院內(nèi)設(shè)性法院。
最高行政法院即是行政案件的最高審級，又是最高人民法院的組成部分。
在行政糾紛領(lǐng)域最高人民法院對最高行政法院的判決予以尊重不得過問。
地方的行政法院與普通人民法院沒有業(yè)務(wù)和人事上的關(guān)系，建立一種類似于德國的行政法院。
2.行政法院的三級二審制行政法院的組織系統(tǒng)分為最高行政法院、高級行政法院和中等行政法院三級。
之所以沒有采取與現(xiàn)行的四級法院體制是因?yàn)椋阂皇且幸馓岣咝姓ㄔ旱膶徖砑墑e，有助于排除地方行政機(jī)關(guān)對行政案件的不良干預(yù);二是提高審級要求保障行政法官的專業(yè)性。
3.行政法院的設(shè)立與行政管轄區(qū)域分離跟民事案件和刑事案件相比，行政案件可謂是極少的，若按照行政區(qū)域按級設(shè)立行政法院，可能會(huì)造成法律資源的浪費(fèi)。
以目前的狀況來看，可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口分布的綜合情況，并秉承方便訴訟的原則，在相鄰的兩三個(gè)省、自治區(qū)或者直轄市設(shè)立高等法院，全國共設(shè)立10個(gè)左右;在相鄰的幾個(gè)設(shè)去的市、自治州、地區(qū)等設(shè)立中等法院，全國共設(shè)100個(gè)左右。
具體的設(shè)立規(guī)模還要在進(jìn)行必要考察的基礎(chǔ)上綜合分析、科學(xué)分配。
4.法官的任免行政法院是專門法院，是一種從上到下的垂直管理模式，最高行政法院隸屬于最高人民法院，其院長、付院長以及行政法官應(yīng)均有全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)產(chǎn)生，受其監(jiān)督。
這樣可以保證行政法院和行政法院的地位和級別需要。
高級行政法院和中級行政法院的人事任免應(yīng)由上一級行政法院負(fù)責(zé)考察，具體是：高級行政法院的院長和法官的任免，由最高行政法院院長負(fù)責(zé)提名，中級行政法官由高級行政法院院長負(fù)責(zé)提名，由全國人民代表大會(huì)常委設(shè)專門機(jī)構(gòu)考核，考核結(jié)構(gòu)交予同級人民代表大會(huì)常委會(huì)表決通過。
5.行政法院的內(nèi)部設(shè)置借鑒法國行政法院的設(shè)置模式，可以考慮設(shè)置普通行政法庭與特別行政法庭。
如根據(jù)實(shí)際受理案件的性質(zhì)和數(shù)量，設(shè)立一下特別行政法庭：交通管理庭、工商管理庭、財(cái)政征收庭、拆遷補(bǔ)償庭等。
這種模式是針對行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，行政管理分工的不斷細(xì)化、專業(yè)化應(yīng)對方法。
6.法院經(jīng)費(fèi)管理為了確保行政法院的獨(dú)立性，在財(cái)政方面，行政法院的經(jīng)費(fèi)應(yīng)獨(dú)立于地方政府財(cái)政，由中央財(cái)政部門單獨(dú)立項(xiàng)，并由中央財(cái)政同一負(fù)擔(dān)和管理。
行政法院的財(cái)政預(yù)算可以采取逐級上報(bào)式，由最高行政法院將各級行政法院的預(yù)算集中，制作審計(jì)表向國務(wù)院財(cái)政部門提交，待全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)審查通過，向全國各級行政法院撥付。
以上行政法院制度的預(yù)設(shè)只是就核心、重大方面做了設(shè)計(jì)，如受案范圍、審判程序、證據(jù)責(zé)任及證明標(biāo)準(zhǔn)等具體規(guī)則還需進(jìn)一步研究討論，制定符合我國行政環(huán)境的行政訴訟法律規(guī)則。
五、結(jié)語
二十多年的行政訴訟實(shí)踐，折射出來了眾多問題，也為我國進(jìn)行行政訴訟改革指明了方向。
建設(shè)行政法院制度，將是行政訴訟改革的重大突破，帶動(dòng)司法改革走向光明之路，使我國司法制度實(shí)現(xiàn)真正的司法獨(dú)立、司法公正，制約行政權(quán)力和保障人民合法權(quán)益的功能
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