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縣域土地收購儲備特問題與公共管理措施論文
摘要：經(jīng)濟(jì)和社會的飛速發(fā)展使得人們對于資源的利用更加得心應(yīng)手， 其中土地資源就是一個典例。隨著人口數(shù)量的增長， 人們對土地的使用和利用越加重視。本文就這一課題展開探索， 分析政府現(xiàn)有土地收購政策存在的特點和不足， 對縣域土地收購提出一些個人建議， 以優(yōu)化我國縣域土地收購管理體系， 減少土地收購引發(fā)的糾紛案件和沖突矛盾。
關(guān)鍵詞：縣域土地收購； 收購儲備制度； 公共管理；
一、我國土地收儲機(jī)制發(fā)展歷程
由于我國改革開放發(fā)展時間較短， 所以土地收購儲備機(jī)制的起步和發(fā)展相比國外要晚得多。根據(jù)資料表明， 我國土地儲備制度首先出現(xiàn)于香港， 最初在上海成立了一家土地收購儲備機(jī)構(gòu)， 這在我國土地收儲制度上是具有劃時代意義的。隨著建筑用地和居民用地的大量增長， 政府逐漸開始高度重視土地收儲的問題， 并在后來的“土地收儲制度研討會”上向全國展示了一些做的比較好的城市， 供大家借鑒、學(xué)習(xí)。同時， 各地政府也開始把土地收儲制度的建立和運行管理作為首要問題， 一時之間， 多省市紛紛建立了土地收儲中心， 主管土地的收購儲備。
二、我國土地收儲運行管理主要模式
土地收購儲備制度的主要表現(xiàn)形式可以總結(jié)為兩種：一是政府完全不介入， 完全按照市場經(jīng)濟(jì)的模式來運行管理。管理的特點主要是土地儲備機(jī)構(gòu)根據(jù)自己的收購計劃和當(dāng)?shù)卣畬ν恋亟灰字械囊恍┮?guī)范和要求與被收購方溝通， 確定土地收購價格， 按照約定由儲備機(jī)構(gòu)支付收購金取得土地， 并按照現(xiàn)行規(guī)定， 辦理土地過戶手續(xù)。然后， 土地收購儲備機(jī)構(gòu)按照自己的意愿， 在遵守法律的前提下， 將土地進(jìn)行建商品房等經(jīng)濟(jì)行為的投資；二是由政府介入， 按照行政和市場運作相結(jié)合的模式來運行管理。管理的特點主要是收購?fù)恋氐姆秶⑿再|(zhì)等相關(guān)要求由政府行政法規(guī)規(guī)定。土地收購儲備中心根據(jù)城市規(guī)劃的用地需求， 用招標(biāo)、拍賣方式對土地進(jìn)行出讓， 由購買方采取公開競價的方式、價高者得地的機(jī)制來操作。
三、縣域土地收購儲備特征及存在的問題
我國縣城居多， 縣域經(jīng)濟(jì)是圍繞縣城中心的發(fā)展， 縣域土地收購針對的就是圍繞縣城周邊開展的鄉(xiāng)村土地收購儲備， 一般而言， 縣城是以集鎮(zhèn)為紐帶的城市與農(nóng)村相結(jié)合的區(qū)域性系統(tǒng)結(jié)合點。所以， 縣域土地收購的共性特征為三點：首先是基礎(chǔ)設(shè)施落后， 城鎮(zhèn)化水平較低， 土地收購儲備， 政府統(tǒng)一規(guī)劃， 提升城鎮(zhèn)化功能， 加快城鎮(zhèn)化建設(shè)， 提高百姓經(jīng)濟(jì)水平和生活水平；其次是農(nóng)業(yè)水平占據(jù)優(yōu)勢， 工業(yè)發(fā)展比較落后， 所以土地收購儲備， 加快建設(shè)工業(yè)， 提高工業(yè)化建設(shè)， 讓工業(yè)成為縣城經(jīng)濟(jì)主體， 更快發(fā)展經(jīng)濟(jì)， 保證人民效益；最后是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型， 引進(jìn)現(xiàn)代科技， 實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的跨越， 同時增加對民營經(jīng)濟(jì)的關(guān)注， 制定扶持政策， 提高人民收入， 加大政府建設(shè)。縣域土地收購不同于城市土地收購， 農(nóng)業(yè)是主要的被收購者， 鑒于文化水平普遍低下， 不能正確的保證自身權(quán)益的情況下容易偏激， 所以土地收購時需要工作人員更加耐心細(xì)致的和他們溝通， 做好預(yù)備工作， 講清楚收購條件， 最大限度地保證他們的利益， 才是縣域土地收購的關(guān)鍵問題。
對于現(xiàn)行的土地收儲管理制度， 從近幾年的土地收儲運行的情況來看， 效果并不理想， 比如一些地方不斷發(fā)生被購方的權(quán)益受到侵犯的事件， “釘子戶”的問題更是層出不窮。探究其根本原因， 主要有以下幾個方面：
1、土地儲備制度缺乏法律支撐。
《土地管理法》中， 只是針對土地的性質(zhì)、用地標(biāo)準(zhǔn)等一些簡單的名詞給予一定的法律解釋， 而對于民眾真正關(guān)心的， 如政府如何建立土地儲備機(jī)制、怎樣行使土地統(tǒng)一收購權(quán)以及在運行中出現(xiàn)問題的解決方案等并沒有合理的司法解釋。
2、收購資金不足， 土地收購價標(biāo)準(zhǔn)低。
從目前的實際和發(fā)展來看， 土地收購儲備機(jī)構(gòu) （公司） 主要通過銀行貸款和一些政府項目經(jīng)費劃撥啟動資金的方式籌備收購資金的首付款。這種只靠銀行貸款的方式， 造成收購資金有限。另外， 土地價格欠合理， 主要表現(xiàn)在收購時的低價和拍賣時的高價上， 這樣運轉(zhuǎn)使土地出現(xiàn)巨大的利潤， 造成地產(chǎn)商紛紛囤地， 坐觀市場， 造成社會的不穩(wěn)定因素。
3、部門協(xié)調(diào)配合不夠。
土地收購儲備工作是一個比較復(fù)雜的過程， 涉及很多方面， 因此部門之間的協(xié)作配合對土地收購儲備工作至關(guān)重要， 但實際往往是各部門之間沒有充分準(zhǔn)備， 也沒有相互溝通， 難以形成統(tǒng)一的意見， 既無效果也無效率。
4、土地儲備的分紅和補(bǔ)償制度不完善。
土地收購儲備機(jī)構(gòu)在購買土地時， 需要對被收購方進(jìn)行補(bǔ)償， 目前的補(bǔ)償形式主要有新建商品房的交換和現(xiàn)金。由于大部分的用地都是由政府公開招標(biāo)、拍賣的， 在政府的主導(dǎo)下， 土地收購方制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往比較低， 甚至有補(bǔ)償不到位的現(xiàn)象， 所以會造成被收購方對補(bǔ)償金額不滿意， 這就產(chǎn)生了聞名中國的“釘子戶”。還有就是征地農(nóng)民進(jìn)入城市以后， 子女的教育問題、生活問題等都沒有具體的措施予以保障。除此以外， 也沒有建立股份制來讓補(bǔ)償方購買股份以達(dá)到分紅的目的。
四、完善縣域土地收購儲備的公共管理措施
土地收儲運行機(jī)制的問題已經(jīng)顯而易見， 對此情況， 筆者有以下幾點建議：
第一， 健全土地收儲機(jī)制， 加快土地收購法規(guī)建設(shè)。要充分發(fā)揮政府的職能， 建立完善的土地收購儲備工作機(jī)制和科學(xué)合理的收購儲備程序， 加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市發(fā)展、人民生活水平、土地市場和土地儲備、土地利用等有關(guān)情況的分析和整理， 及時準(zhǔn)確地制定土地征收計劃、土地收購計劃、土地儲備計劃和土地開發(fā)計劃。明確土地收購儲備部門的公共職能。土地收購儲備中心是一種公共服務(wù)機(jī)構(gòu)， 其設(shè)立的初衷是維護(hù)公眾的利益， 更好地規(guī)劃用地， 為人民帶來便利和實惠。關(guān)于儲備土地運行管理規(guī)范的建立， 強(qiáng)制性統(tǒng)一收購、拍賣政策是發(fā)揮調(diào)控土地市場和實現(xiàn)土地資產(chǎn)增值的前提。只有這樣， 才能使政府在調(diào)控土地市場供需上有主動權(quán)， 保證土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的實施。近年來， 由于購買土地產(chǎn)生的暴利驅(qū)使許多開發(fā)商瘋狂買地、囤地， 考慮到一些儲備期較長的土地， 可以改變用途進(jìn)行出租、抵押等， 以防止出現(xiàn)新的土地閑置或浪費現(xiàn)象。同時， 健全法律法規(guī)， 切實做到有法可依、有冤可訴、有人監(jiān)督。
第二， 嚴(yán)格控制土地收購儲備范圍。實行土地收購儲備， 是政府將土地作為商品進(jìn)行市場流通， 因此實現(xiàn)土地價值最大化是土地收購儲備的核心目標(biāo)， 所以對土地集中使用， 發(fā)揮最大效益， 避免大范圍收地產(chǎn)生的浪費和閑置問題�？梢约訌�(qiáng)對集體土地建設(shè)用地的征收， 比如一些閑置的土地， 政府可以采取統(tǒng)一收購， 作為招商引資的用地需求， 為百姓謀福利。
第三， 拓寬土地收儲融資渠道， 調(diào)整土地收購儲備權(quán)益分配。對于融資渠道， 可以從土地出讓金收益中按年度劃轉(zhuǎn)一定比例存入土地收購儲備資金專戶， 專項用于土地收購儲備�；蛘呓⑼恋厥召弮浠穑� 探索采用市場運作模式， 向社會籌集收儲資金。但是， 無論哪種模式， 都要對土地儲備資金的權(quán)益分配重新定義， 讓利給土地被收購人， 完善土地的分紅和補(bǔ)償機(jī)制。由于土地收購的基本特征具有強(qiáng)制性， 收購價格以補(bǔ)償為基礎(chǔ)， 所以要充分考慮土地發(fā)展權(quán)引起的土地增值。收購行為應(yīng)保證完全的民事平等行為， 在自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行購買。除此以外， 補(bǔ)償、拆遷時要廣泛征求群眾意見， 進(jìn)行認(rèn)真梳理， 使補(bǔ)償方案能夠充分反映民情， 多方利益均衡分享。切實落實“公開制度”。做到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置政策公開、補(bǔ)償金額公開， 并接受審計監(jiān)督與被購?fù)恋胤降谋O(jiān)督。制訂合理的補(bǔ)償價格。要按照“既確保失地農(nóng)民不因失地而影響原有生活水平， 又符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律”原則， 使土地被購方從經(jīng)濟(jì)上得到足額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
五、小結(jié)
實施土地收購儲備是一個牽涉多方利益、協(xié)調(diào)各方利益的過程， 要協(xié)調(diào)處理好各方面的關(guān)系， 不斷完善機(jī)制， 嚴(yán)格依法執(zhí)行， 要堅持有利于落實政府對土地的統(tǒng)一收購權(quán)、有利于提高政府對土地的宏觀調(diào)控能力、有利于土地的集約利用、有利于社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展的原則。積極對阻礙問題進(jìn)行探索， 提出解決方案， 保證土地儲備工作制度和土地儲備工作的健康發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
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