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中國(guó)城市管理水平評(píng)價(jià)
中國(guó)城市管理水平評(píng)價(jià)
摘 要： 通過(guò)對(duì)城市管理概念的辨析，界定了城市管理水平的內(nèi)涵，建立了涵蓋城市行政管理、經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理、環(huán)境管理、空間管理、基礎(chǔ)設(shè)施管理、文化管理7個(gè)子系統(tǒng)組成的中國(guó)城市管理水平的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
考慮到數(shù)據(jù)的可獲得性，本文只對(duì)中國(guó)包括35個(gè)省會(huì)城市和計(jì)劃單列市以及9個(gè)沿海開(kāi)放城市和港口城市在內(nèi)的44個(gè)城市的管理水平進(jìn)行了評(píng)價(jià)。
評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，中國(guó)城市管理水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市行政管理水平有顯著相關(guān)關(guān)系。
中國(guó)城市社會(huì)管理與包括總體管理水平、經(jīng)濟(jì)管理水平以及其他方面的管理水平都存在較大的差別。
從區(qū)域差異來(lái)看，東部地區(qū)的一線城市管理水平最高;中部地區(qū)的一些城市管理水平超過(guò)東部部分城市;西部地區(qū)城市管理水平整體較低，東北地區(qū)城市管理水平位居中游。
關(guān)鍵詞： 重點(diǎn)城市;管理水平;評(píng)價(jià);行政管理
一、城市管理水平的內(nèi)涵
城市管理的定義很多，至少可以在三個(gè)層面上有不同的理解：一是對(duì)城市的政治體制、規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)行等全方位的管理;二是對(duì)應(yīng)城市政府的行政職能，涵蓋除政治體制之外的，包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、文化等各方面事務(wù)的管理;三是指市政管理，屬于城市環(huán)境管理和基礎(chǔ)設(shè)施管理的范疇，包括政府部門(mén)對(duì)城市公用事業(yè)、公共設(shè)施等方面的規(guī)劃和建設(shè)的控制、指導(dǎo)。
本文所說(shuō)的城市管理大體上是在第二個(gè)層面，是指政府與公民、第三方機(jī)構(gòu)、企業(yè)組織等構(gòu)成的多元主體一起，綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、教育等手段對(duì)城市發(fā)展的全過(guò)程(規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行)進(jìn)行的綜合管理，既包括對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、空間、基礎(chǔ)設(shè)施、文化等城市職能的管理，也包括對(duì)政府、公民、社會(huì)組織、企業(yè)等管理主體自身的管理。
本文中的城市管理水平，是指城市的政府與公民、第三方機(jī)構(gòu)、企業(yè)組織等構(gòu)成的多元主體協(xié)同合作的能力，及在促進(jìn)城市發(fā)展，改善居民生活質(zhì)量、提高公共福利等城市管理內(nèi)容方面所達(dá)到的高度。
城市管理與城市發(fā)展是既有區(qū)別又有聯(lián)系的一對(duì)概念。
首先，二者涵蓋的范疇和出發(fā)點(diǎn)不同，無(wú)法相互替代。
城市管理強(qiáng)調(diào)的是一個(gè)調(diào)和各種相互沖突或彼此不同的利益以及可以采取合作行動(dòng)的連續(xù)過(guò)程(張波、劉江濤，2007)，是從城市的規(guī)章制度、運(yùn)行機(jī)制、文化觀念出發(fā)，通過(guò)維護(hù)城市秩序，協(xié)調(diào)各種要素，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的引導(dǎo)，對(duì)社會(huì)公平、文化發(fā)展、環(huán)境建設(shè)等提供的支持。
城市發(fā)展則強(qiáng)調(diào)的是一種狀態(tài)，常常與城市增長(zhǎng)表達(dá)類(lèi)似的含義，是一定時(shí)期內(nèi)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域所達(dá)到的結(jié)果。
其次，二者相互推動(dòng)，互為基礎(chǔ)。
一方面，城市管理是實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的必要手段。
只有建立了好的城市管理機(jī)制并高效地運(yùn)行，才能實(shí)現(xiàn)城市的最終發(fā)展。
另一方面，城市發(fā)展是城市管理得到提高的根本保證。
只有城市發(fā)展達(dá)到一定程度，才能有足夠的積累，從而投入更多的資源，提高城市管理的效率。
城市管理是一個(gè)過(guò)程，強(qiáng)調(diào)城市各領(lǐng)域的動(dòng)態(tài)變化，這決定了城市管理水平精確測(cè)度是十分困難的。
在評(píng)價(jià)的實(shí)際操作中，我們需要通過(guò)對(duì)相應(yīng)方面所投入的要素和產(chǎn)出的結(jié)果來(lái)進(jìn)行估計(jì)。
已有的研究中，牛文元等(2004)認(rèn)為城市管理能力可以從城市的效率水平、城市的經(jīng)營(yíng)水平和城市的帶動(dòng)水平三個(gè)方面綜合反映。
鄒凱等(2011)側(cè)重于通過(guò)測(cè)算公眾的滿意度這樣的主觀指標(biāo)來(lái)分析城市管理狀況。
翟國(guó)濤、劉苗苗(2013)綜合城市管理的效率、效果和效益得出城市管理效能。
楊東奇、李一軍(2006)在應(yīng)用層次分析法對(duì)城市管理績(jī)效進(jìn)行初步評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步采用數(shù)據(jù)包絡(luò)方法進(jìn)行二次相對(duì)評(píng)價(jià)。
這些評(píng)價(jià)方法基于不同的理論視角和著眼點(diǎn)，都具有一定的價(jià)值。
本文的主要目的在于綜合評(píng)價(jià)城市管理在行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等諸領(lǐng)域的發(fā)展水平，因而希望建立一個(gè)具有高度綜合性的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并通過(guò)這一評(píng)價(jià)探討我國(guó)城市管理中存在哪些問(wèn)題，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、文化等哪些領(lǐng)域的哪些方面需要完善;在東中西部等各區(qū)域城市管理水平呈現(xiàn)怎樣的狀況，驅(qū)動(dòng)城市管理水平提高的深層次原因是什么，從而為我國(guó)城市管理水平的提高提供一些思路。
為此，我們的指標(biāo)體系需要綜合考慮、嚴(yán)格篩選那些最具解釋力的指標(biāo)，為最終分析城市管理現(xiàn)狀的成因和發(fā)展趨勢(shì)提供便利。
二、指標(biāo)體系的構(gòu)成及其依據(jù)
城市管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，某個(gè)單項(xiàng)指標(biāo)發(fā)展的好壞并不意味著城市整體管理水平高低;因而，只能采用多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)。
城市管理水平主要表現(xiàn)在針對(duì)城市管理所投入的要素、產(chǎn)出的結(jié)果等方面，可以用一系列的結(jié)構(gòu)和比率指標(biāo)進(jìn)行估計(jì)和表征。
具體表現(xiàn)為以下幾方面內(nèi)容(參見(jiàn)表1)：
城市行政管理，本文中主要指對(duì)管理城市的主體(包括政府、社會(huì)組織和企業(yè)等)的管理，管理的目標(biāo)是確保這些主體彼此協(xié)同合作，高效率地推動(dòng)城市發(fā)展。
20世紀(jì)70年代末80年代初，新公共管理運(yùn)動(dòng)的行政改革浪潮在世界范圍內(nèi)掀起。
新公共管理認(rèn)為政府要從“劃槳人”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;掌舵人”，把非純公共物品生產(chǎn)的具體職能讓渡給企業(yè)和半行政的機(jī)構(gòu)去做，極力敦促政府充分培養(yǎng)和利用中介組織，讓中介組織承擔(dān)一部分社會(huì)協(xié)調(diào)和微觀管理的職能，把公共管理放在全社會(huì)動(dòng)員的層面上，使參與公共管理的對(duì)象擴(kuò)大到公眾、企業(yè)和非營(yíng)利組織或非政府組織上。
因而，作為城市管理水平指數(shù)的二級(jí)指標(biāo)，城市行政管理水平的高低往往與企業(yè)、公眾、社會(huì)組織的參與程度有重要關(guān)系。
由于我國(guó)政府和社會(huì)組織之間往往有較多的聯(lián)系，同時(shí)考慮到數(shù)據(jù)的可獲得性，我們將城市行政管理水平分為兩個(gè)三級(jí)指標(biāo)，即政府和社會(huì)組織的運(yùn)營(yíng)與企業(yè)社會(huì)責(zé)任兩個(gè)指數(shù)。
其中，政府和社會(huì)組織的運(yùn)營(yíng)狀況以一般公共服務(wù)支出費(fèi)用一般公共服務(wù)支出主要用于保障機(jī)關(guān)事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)，支持各機(jī)關(guān)單位履行職能，保障各機(jī)關(guān)部門(mén)的項(xiàng)目支出。
占財(cái)政支出的比重(逆指標(biāo))來(lái)體現(xiàn)。
這一指標(biāo)越高，一般意味著有更少比例的經(jīng)費(fèi)投入到科研、教育、社會(huì)保障等城市管理事務(wù)方面，因而將其作為逆指標(biāo)。
企業(yè)參與城市管理，特別是一些公益事業(yè)，是未來(lái)的重要趨勢(shì)。
然而，已有關(guān)于企業(yè)社會(huì)責(zé)任的研究很少與城市聯(lián)系起來(lái)。
這里我們假定城市中的企業(yè)社會(huì)責(zé)任排名高的企業(yè)數(shù)量越多，則這個(gè)城市中的企業(yè)社會(huì)責(zé)任指數(shù)越高，對(duì)于城市管理有更多積極的參與。
我們根據(jù)鐘宏武等著《中國(guó)企業(yè)社會(huì)責(zé)任白皮書(shū)》2010年的企業(yè)社會(huì)責(zé)任排名進(jìn)行了相應(yīng)計(jì)算，得到了各城市的企業(yè)社會(huì)責(zé)任指數(shù)，再將政府和社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)指數(shù)與企業(yè)社會(huì)責(zé)任指數(shù)合成城市行政管理指數(shù)。
城市經(jīng)濟(jì)管理，包括制定和實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃，改革和完善經(jīng)濟(jì)管理體制，調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)模，以及為企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)做好相關(guān)服務(wù)等內(nèi)容。
一般而言，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)高級(jí)化，改善居民生活，以及汲取財(cái)政資源，這三方面構(gòu)成了城市經(jīng)濟(jì)管理下的第三級(jí)指標(biāo)。
在第四級(jí)指標(biāo)中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向是從低端向高端，從以制造業(yè)為主向服務(wù)業(yè)為主轉(zhuǎn)型，這主要表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)高級(jí)化程度以及吸引外資狀況我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要策略是積極吸引外資，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因而這里將其作為測(cè)度城市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)能力的指標(biāo)。
兩個(gè)方面。
我們選取了第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重表征產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)的高級(jí)化程度，人均外商直接投資來(lái)表征城市吸收外資狀況。
改善居民生活水平，是城市經(jīng)濟(jì)管理的重要內(nèi)容。
這主要表現(xiàn)在促進(jìn)居民就業(yè)和提高居民收入(以及生活質(zhì)量)兩方面。
我們分別選取了城鎮(zhèn)登記失業(yè)率(逆指標(biāo))和恩格爾系數(shù)(逆指標(biāo))來(lái)加以表征。
財(cái)政管理是城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要內(nèi)容，這里用人均財(cái)政收入表征城市財(cái)政汲取能力。
城市社會(huì)管理是指為解決城市中居民生活的后顧之憂，避免產(chǎn)生社會(huì)問(wèn)題而采取的各種解決措施，包括為困難群眾提供住房、醫(yī)療、收入等基本生活保障等。
這里從城市社會(huì)管理中最重要的三個(gè)方面出發(fā)，用住房保障、醫(yī)療條件和社會(huì)保障三個(gè)三級(jí)指標(biāo)來(lái)刻畫(huà)城市社會(huì)管理。
其中，城鎮(zhèn)化率用非農(nóng)人口比重表征;住房保障表現(xiàn)在全社會(huì)人均住房的數(shù)量和政府對(duì)于困難群眾的住房配置兩方面，我們分別選取了人均全社會(huì)住宅投資額和經(jīng)濟(jì)適用房的覆蓋率采用經(jīng)濟(jì)適用房年銷(xiāo)售面積與住宅商品房銷(xiāo)售面積之比。
表征這兩個(gè)方面。
醫(yī)療保障一般是指參加醫(yī)療保險(xiǎn)人口比率等指標(biāo)，一定程度上，它是更能體現(xiàn)城市社會(huì)管理水平的指標(biāo)。
限于數(shù)據(jù)來(lái)源，我們改用醫(yī)療條件指數(shù)，即采用每萬(wàn)人醫(yī)生數(shù)和每萬(wàn)人床位數(shù)合成來(lái)表征城市醫(yī)療管理水平。
與醫(yī)療保障相比較，它更側(cè)重于表現(xiàn)城市的醫(yī)療的床位、醫(yī)生等“硬件”資源。
社會(huì)保障一般用參加社會(huì)保險(xiǎn)人口覆蓋率表征，這里一方面考慮到數(shù)據(jù)來(lái)源，另一方面，考慮到本文的研究主題，從城市管理的角度出發(fā)，用社會(huì)保障與就業(yè)支出占地方財(cái)政支出比例表征城市對(duì)社會(huì)保障的支持力度。
城市環(huán)境管理的對(duì)象包括影響城市人類(lèi)活動(dòng)的各種自然和人工環(huán)境，它們不僅為城市提供了一定的空間區(qū)域和附著于其上的空氣、水、植被等自然要素，還通過(guò)對(duì)城市環(huán)境衛(wèi)生以及各種廢棄物的治理，為城市中人類(lèi)的生存和發(fā)展提供了可能。
城市自然環(huán)境，包括空氣、水、植被等多方面的內(nèi)容，但是我國(guó)統(tǒng)計(jì)資料里對(duì)于前兩者的統(tǒng)計(jì)不夠全面，因而在三級(jí)指標(biāo)中，我們主要分析城市綠化狀況來(lái)表征城市自然環(huán)境的管理，在第四級(jí)指標(biāo)中，從人均狀況和地均狀況兩方面分別選用人均綠地面積和建成區(qū)綠化覆蓋率合成表征城市綠化指數(shù)。
城市人工環(huán)境的管理，包括對(duì)城市中各種廢棄物和市容衛(wèi)生的治理，從數(shù)據(jù)出發(fā)，我們選用工業(yè)固體廢物綜合利用率、城鎮(zhèn)生活污水處理率和生活垃圾無(wú)害化處理率三個(gè)指標(biāo)合成“三廢”處理率指標(biāo)來(lái)加以表征。
另外，無(wú)論是自然環(huán)境還是人工環(huán)境的治理，都依賴(lài)于政府對(duì)環(huán)境的投資，因而我們還選用第三個(gè)三級(jí)指標(biāo)：環(huán)境治理投資強(qiáng)度，它主要由人均環(huán)境污染治理投資額和人均市容環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資兩方面的四級(jí)指標(biāo)合成。
城市空間管理，其目的是通過(guò)城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和人口布局，調(diào)整城市空間結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城市合理控制發(fā)展規(guī)模，提高土地利用效率。
我國(guó)人口多，土地資源稀缺，緊湊型的城市空間結(jié)構(gòu)更為適宜。
2010年全國(guó)重點(diǎn)城市平均人口密度僅為1663人/平方公里。
根據(jù)維基百科的資料，2011年紐約的人口密度為10437人/平方公里，東京為6000人/平方公里。
2010年，中國(guó)人口密度最高的城市是石家莊市，為5348人/平方公里。
中國(guó)的大城市人口密度嚴(yán)重偏低，土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。
我國(guó)當(dāng)前“土地財(cái)政”的局面下，各地城市普遍面臨著土地過(guò)度開(kāi)發(fā)，利用效率不高的問(wèn)題。
因而土地利用效率是刻畫(huà)城市空間管理的一個(gè)重要方面，可以作為三級(jí)指標(biāo)。
我們從人口密度、城市建設(shè)用地占市區(qū)面積比重和地均GDP三個(gè)四級(jí)指標(biāo)合成城市土地利用效率指數(shù)。
此外，城市空間管理水平的另一表現(xiàn)是對(duì)城市增長(zhǎng)的控制。
土地利用效率往往是城市長(zhǎng)期積累所達(dá)到的效果，與之比較，城市增長(zhǎng)效率指數(shù)則重在刻畫(huà)城市空間管理的近期狀況，我們?cè)O(shè)計(jì)了建成區(qū)土地面積增長(zhǎng)百分比減去人口增長(zhǎng)百分比的差額(逆指標(biāo))、建成區(qū)土地面積增長(zhǎng)百分比減去GDP增長(zhǎng)百分比的差額(逆指標(biāo))來(lái)表征城市增長(zhǎng)的控制狀況，主張土地面積的增長(zhǎng)需要與人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的增長(zhǎng)相適應(yīng)。
城市基礎(chǔ)設(shè)施管理，是指對(duì)以保障城市安全高效運(yùn)行為目的而規(guī)劃建設(shè)的各種工程及相關(guān)配套設(shè)施的管理，具體包括對(duì)道路交通設(shè)施、水電氣供應(yīng)設(shè)施、郵電通信設(shè)施、排水設(shè)施等的管理。
這里采用各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施的人均擁有量反映各城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理水平。
考慮到數(shù)據(jù)的可獲得性和指標(biāo)測(cè)度的全面性要求，我們選取了包括人均居民生活用電量、人均家庭燃?xì)庥昧亢铣缮罟⿷?yīng)設(shè)施指數(shù)(由于人均用水和人均用電存在強(qiáng)相關(guān)關(guān)系，這里僅選取了其中一項(xiàng));人均道路面積、萬(wàn)人公共汽車(chē)擁有量合成道路交通設(shè)施指數(shù);萬(wàn)人互聯(lián)網(wǎng)用戶(hù)數(shù)、萬(wàn)人移動(dòng)電話數(shù)合成郵電通信設(shè)施指數(shù)來(lái)綜合體現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施管理水平。
城市文化管理，指城市政府及文化領(lǐng)域的其他主體依據(jù)國(guó)家和所屬城市的方針、法律、法規(guī)，對(duì)城市公共文化、文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)行的規(guī)劃、組織、調(diào)控和監(jiān)督。
城市文化管理是城市硬實(shí)力與軟實(shí)力的結(jié)合，既與城市的文化設(shè)施、教育資源有關(guān)，也與城市中從事文化工作的人員素質(zhì)和數(shù)量有關(guān)。
從可以度量的指標(biāo)出發(fā)，城市文化管理可以從三個(gè)方面加以度量，包括文化設(shè)施、文化就業(yè)和教育狀況。
其中，文化設(shè)施由每百人劇場(chǎng)、影院數(shù)表征;文化就業(yè)由文化、體育和娛樂(lè)業(yè)就業(yè)人口占全部就業(yè)人口比例表征;教育狀況由每萬(wàn)人在校大學(xué)生數(shù)表征。
表1 城市管理水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系三、評(píng)價(jià)方法
本研究采用的評(píng)價(jià)方法為綜合評(píng)分法和因子分析法相結(jié)合。
首先通過(guò)專(zhuān)家打分，集成專(zhuān)家的意見(jiàn)，對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行設(shè)定和賦權(quán)。
同時(shí)，通過(guò)多元統(tǒng)計(jì)分析中的降維技術(shù)，將解釋事務(wù)的多變量指標(biāo)轉(zhuǎn)化為幾個(gè)公因子，以各因子的方差貢獻(xiàn)率確定指標(biāo)的權(quán)重，實(shí)現(xiàn)客觀賦權(quán)。
前者更容易解釋各樣本城市管理水平高低的成因。
后者則更為客觀，避免人為主觀傾向的影響。
在實(shí)際評(píng)價(jià)中，我們結(jié)合了兩種方法，通過(guò)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的比較和相互驗(yàn)證，對(duì)原始的指標(biāo)體系進(jìn)行了多次改進(jìn)(比如因子分析時(shí)，原始指標(biāo)體系不能通過(guò)KMO檢驗(yàn)，我們刪除了一些存在顯著相關(guān)的指標(biāo)，避免了多重共線性問(wèn)題)，得到最終的結(jié)果。
我們發(fā)現(xiàn)，運(yùn)用綜合評(píng)分法測(cè)算的城市管理水平的排序與多元統(tǒng)計(jì)分析中的主成分分析法測(cè)算的結(jié)果總體上較為接近，細(xì)節(jié)上存在一些差別。
將兩種計(jì)算結(jié)果進(jìn)行比較，我們認(rèn)為還是綜合評(píng)分方法更能反映實(shí)際情況;而且，采用綜合評(píng)分分析法既可以計(jì)算出總水平，也可計(jì)算出分層或分類(lèi)的水平，并能直接顯示出各個(gè)方面相互制約與相互影響的關(guān)系。
該方法在具備了一定的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，具有科學(xué)性的同時(shí)又簡(jiǎn)便易行。
(一)評(píng)價(jià)樣本的選擇
牛文元教授主編的《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告(2002―2003)》曾經(jīng)對(duì)全國(guó)50個(gè)重要城市進(jìn)行評(píng)價(jià)。
本文借鑒了這一方法，選擇其中的35個(gè)省會(huì)城市和計(jì)劃單列市、9個(gè)沿海開(kāi)放城市和港口城市進(jìn)行評(píng)價(jià)《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》中還有2個(gè)資源型城市和5個(gè)特別選擇的城市。
本文認(rèn)為這些城市的樣本太少，很難反映某種城市類(lèi)型的狀況，根據(jù)有限的資料，選擇只評(píng)價(jià)35個(gè)省會(huì)城市和計(jì)劃單列市和9個(gè)沿海開(kāi)放城市和港口城市的管理水平。
另外，拉薩市因缺少相關(guān)數(shù)據(jù)，沒(méi)有納入評(píng)價(jià)范圍，包括：北京、天津、石家莊、太原、呼和浩特、沈陽(yáng)、大連、長(zhǎng)春、哈爾濱、上海、南京、杭州、寧波、合肥、福州、廈門(mén)、南昌、濟(jì)南、青島、鄭州、武漢、長(zhǎng)沙、廣州、深圳、南寧、�？�、重慶、成都、貴陽(yáng)、昆明、西安、蘭州、西寧、銀川、烏魯木齊、秦皇島、連云港、煙臺(tái)、威海、汕頭、湛江、珠海、北海、南通。
(二)權(quán)重的確定
假定一級(jí)指標(biāo)權(quán)重為100%，二級(jí)指標(biāo)是城市管理的不同方面，對(duì)城市管理均具有不可替代的作用，地位同等重要，因而選擇平均賦權(quán)。
城市行政管理、經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理、環(huán)境管理、空間管理、基礎(chǔ)設(shè)施管理和文化管理每項(xiàng)權(quán)重約為144%，三級(jí)指標(biāo)和四級(jí)指標(biāo)的權(quán)重采用基于專(zhuān)家打分的層次分析法進(jìn)行確定，并經(jīng)過(guò)一致性檢驗(yàn)。
最后，各級(jí)指標(biāo)的權(quán)重相乘，則得到四級(jí)指標(biāo)相對(duì)于一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重(見(jiàn)表1)。
(三)測(cè)算方法
首先對(duì)四級(jí)指標(biāo)的各項(xiàng)得分進(jìn)行極差標(biāo)準(zhǔn)化，之后，按照四級(jí)指標(biāo)逐層加權(quán)合成即可得到城市管理水平指數(shù)。
其中，相關(guān)指標(biāo)可以分為正指標(biāo)和逆指標(biāo)兩類(lèi)，所謂正指標(biāo)是指假定直接評(píng)價(jià)的指標(biāo)(四級(jí)指標(biāo))與最終評(píng)價(jià)目標(biāo)(一級(jí)指標(biāo))呈現(xiàn)正向線性關(guān)系。
對(duì)于這類(lèi)指標(biāo)采用正線性相關(guān)變換：
Yi=(Xi-minXi)/(maxXi-minXi)
所謂逆指標(biāo)是指假定直接評(píng)價(jià)的指標(biāo)(四級(jí)指標(biāo))與最終評(píng)價(jià)目標(biāo)(一級(jí)指標(biāo))呈現(xiàn)負(fù)向線性關(guān)系。
對(duì)于這類(lèi)指標(biāo)采用正線性相關(guān)變換：
Yi=(maxXi-Xi)/(maxXi-minXi)
其中Yi為標(biāo)準(zhǔn)化之后的數(shù)據(jù)，Xi為四級(jí)指標(biāo)的原始值，即某城市i指標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)果。
maxXi為該城市i指標(biāo)的最大樣本值，minXi為該城市i指標(biāo)的最小樣本值。
(四)數(shù)據(jù)來(lái)源
根據(jù)國(guó)家圖書(shū)館所能查找到的資料，原始數(shù)據(jù)主要來(lái)自《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒2011》，《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒2011》，《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒2011》，《中國(guó)房地產(chǎn)統(tǒng)計(jì)年鑒2011》，《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒2010》(數(shù)據(jù)為2010年數(shù)據(jù))和各城市統(tǒng)計(jì)年鑒(2011年出版)的2010年的數(shù)據(jù)。
個(gè)別城市的某些數(shù)據(jù)缺失，采用類(lèi)似數(shù)據(jù)或相鄰年份數(shù)據(jù)進(jìn)行估計(jì)。
比如，廣州市城鎮(zhèn)登記失業(yè)率無(wú)市轄區(qū)數(shù)據(jù)，用全區(qū)數(shù)據(jù)代替。
珠海市無(wú)家庭煤氣用量相關(guān)數(shù)據(jù)，用液化石油氣用量和液化氣使用人口數(shù)據(jù)折算替代。
長(zhǎng)春、昆明、北海缺失2010年一般公共服務(wù)支出和一般預(yù)算支出合計(jì)數(shù)據(jù)，采用2007、2008、2009年數(shù)據(jù)回歸估算。
經(jīng)濟(jì)適用房屋銷(xiāo)售面積，長(zhǎng)春、昆明、深圳、煙臺(tái)、汕頭、湛江、珠海、北海采用多年數(shù)據(jù)回歸估算。
四、中國(guó)重點(diǎn)城市管理水平評(píng)價(jià)結(jié)果分析
(一)中國(guó)重點(diǎn)城市管理水平整體趨勢(shì)
為了分析中國(guó)城市管理水平的趨勢(shì)，我們嘗試做了一些相關(guān)的回歸分析。
當(dāng)我們將城市管理水平設(shè)置為被解釋變量Y，將經(jīng)濟(jì)總量(GDP)、人均GDP、人口規(guī)模、一般公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的比重、企業(yè)社會(huì)責(zé)任指數(shù)等作為解釋變量，進(jìn)行逐步回歸分析時(shí)，其結(jié)果顯示經(jīng)濟(jì)總量(GDP)和人口規(guī)模被剔除，其余變量可以擬合為以下模型(通過(guò)了t檢驗(yàn)、共線性診斷等)：
Y=19.866+17.492D+16.692E+0.39F
其中，D為企業(yè)社會(huì)責(zé)任指數(shù)，E為一般公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的比重，F(xiàn)為人均GDP。
這意味著中國(guó)城市管理水平與城市規(guī)模沒(méi)有相關(guān)關(guān)系，與城市的行政管理水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平關(guān)系密切。
我們?nèi)菀子幸韵陆Y(jié)論：
1.城市管理水平與行政管理水平正相關(guān)
城市管理水平與城市行政管理水平在001的顯著性水平上(雙邊檢驗(yàn))線性相關(guān)。
這表明城市管理主體自身的組織建設(shè)、協(xié)同能力是城市管理水平高低的重要成因。
特別是城市中的企業(yè)社會(huì)責(zé)任指數(shù)與城市管理水平高度相關(guān)采用行政管理的三個(gè)指標(biāo)可以對(duì)城市管理水平進(jìn)行多元回歸，結(jié)果顯示符合線性關(guān)系假設(shè)，通過(guò)了顯著性檢驗(yàn)。
其中，企業(yè)社會(huì)責(zé)任的回歸系數(shù)遠(yuǎn)高于其他兩個(gè)指標(biāo)。
回歸方程為：Y=19.932+22.752X1+13.797X2+10.54X3其中Y為城市管理水平，X1為企業(yè)社會(huì)責(zé)任指數(shù)，X2為公共管理和社會(huì)組織就業(yè)人口比例，X3為一般公共服務(wù)支出占全部財(cái)政支出比重，表明我國(guó)城市管理水平與城市中企業(yè)的發(fā)展和企業(yè)的社會(huì)責(zé)任有重要關(guān)系。
從這個(gè)角度來(lái)看，各城市應(yīng)當(dāng)將推動(dòng)本地企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任作為改善城市管理水平的重要內(nèi)容來(lái)抓。
一般公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的比重在評(píng)價(jià)結(jié)果里作為逆指標(biāo)，結(jié)果顯示標(biāo)準(zhǔn)化之后的該指標(biāo)與城市管理水平正相關(guān)，也即一般公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的比重越低，城市管理水平越高。
這主要是由于一般公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的比重越低，往往意味著城市在科學(xué)、教育、社會(huì)保障等方面的財(cái)政支出比率可能越高。
因而，一定意義上說(shuō)，提高政府運(yùn)營(yíng)效率，將資金更多地投入到城市實(shí)際事務(wù)的建設(shè)和 圖1 城市管理水平和城市行政管理水平的散點(diǎn)圖及趨勢(shì)線管理對(duì)于提高城市管理水平有明顯的積極作用。
2.城市管理水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平正相關(guān)
城市管理水平與各市的人均GDP顯著相關(guān)，意味著城市管理水平與城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平可能有很大關(guān)系。
一般而言，經(jīng)濟(jì)收入高，不僅有更多的實(shí)力對(duì)城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行管理，同時(shí)，有更多的資金投入到城市的建設(shè)和管理中來(lái)，可以推動(dòng)城市環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、文化等領(lǐng)域的管理;另外，城市內(nèi)部的企業(yè)、社會(huì)組織等往往也發(fā)育更為完善，有助于城市行政管理的提高。
我們對(duì)這些指標(biāo)的相關(guān)分析，符合以上這種預(yù)期。
3.城市管理水平與城市規(guī)模無(wú)顯著相關(guān)關(guān)系
城市管理水平與城市經(jīng)濟(jì)總量(GDP)呈顯著相關(guān)關(guān)系城市管理水平指數(shù)與與經(jīng)濟(jì)規(guī)模在001顯著性水平上強(qiáng)相關(guān)，但是與人口規(guī)模無(wú)顯著相關(guān)關(guān)系，特別是與人均GDP等一起逐步回歸時(shí)，被剔除出去，因而這種相關(guān)關(guān)系很可能是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(人均GDP)的差異造成的。
由于本文中所選樣本幾乎均為大中城市(特別是省會(huì)城市和計(jì)劃單列市占據(jù)了絕大部分)，這一結(jié)果表明我國(guó)大中城市的管理水平與城市規(guī)模沒(méi)有明顯的聯(lián)系。
這與我們通常概念中所認(rèn)知的大城市各種要素俱全，往往各方面管理水平更高有一定的差別。
4.城市社會(huì)管理水平與經(jīng)濟(jì)管理水平、人均GDP等指標(biāo)差別懸殊
經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理是城市管理中的兩個(gè)重要方面，前者強(qiáng)調(diào)效率，后者注重公平。
我們的測(cè)算發(fā)現(xiàn)，2010年中國(guó)城市的社會(huì)管理，特別是住房保障水平和社會(huì)保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市規(guī)模都沒(méi)有明顯的聯(lián)系。
上海、北京這樣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(人均GDP)、經(jīng)濟(jì)管理水平都很高的城市，社會(huì)管理水平卻接近于平均值;相反，昆明、南昌等城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和管理水平都不高，但是社會(huì)管理水平卻排在前列。
這一定程度上，說(shuō)明我國(guó)城市社會(huì)管理水平主要取決于各城市對(duì)這一問(wèn)題的重視程度和制定的相關(guān)管理政策，而不是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等參與社會(huì)管理的資源狀況。
圖2 城市經(jīng)濟(jì)管理水平和城市社會(huì)管理水平的散點(diǎn)圖 (二)中國(guó)重點(diǎn)城市管理水平分項(xiàng)特征
作為一個(gè)綜合評(píng)價(jià)體系，本文中的城市管理水平包括七個(gè)子系統(tǒng)。
盡管我們對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行了細(xì)致的分析比較，然而，這些子系統(tǒng)呈現(xiàn)出的規(guī)律性的內(nèi)容較為有限。
這一定程度上說(shuō)明各城市的各項(xiàng)管理水平與該城市的自身管理狀況關(guān)系密切，而不是簡(jiǎn)單由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市規(guī)�；蚱渌蛩卦斐傻�。
我們發(fā)現(xiàn)中國(guó)重點(diǎn)城市管理水平分項(xiàng)特征有以下幾點(diǎn)：
城市行政管理和經(jīng)濟(jì)管理中，北京、上海、廣州和深圳等一線城市分值最高;相反，湛江、汕頭、北海、南通等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)低的城市相關(guān)分值較低。
城市社會(huì)管理中，沈陽(yáng)、大連兩個(gè)東北城市位居前列。
這與東北地區(qū)老工業(yè)城市經(jīng)濟(jì)衰退后，政府對(duì)于社會(huì)管理高度重視，對(duì)于社會(huì)保障、住房保障以及醫(yī)療條件的建設(shè)都給予了較多的重視可能有一定關(guān)系。
相反，重慶、成都、銀川等西部城市社會(huì)管理水平普遍較低。
城市環(huán)境管理、基礎(chǔ)設(shè)施管理的對(duì)象屬于城市建設(shè)和管理中的“硬件”。
深圳、廣州、廈門(mén)、福州等東南沿海核心城市在這兩個(gè)方面表現(xiàn)均很突出，這些城市注重城市的“硬環(huán)境”如果社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)的管理稱(chēng)為軟環(huán)境的話。
建設(shè)，舍得投入，同時(shí)又有足夠的資金作為支持。
城市空間管理也與其他指標(biāo)存在較大的差別，鄭州、石家莊等其他領(lǐng)域一般的城市，較好地控制了人口密度和城市建設(shè)密度，在空間管理方面位居前列。
城市文化管理與其他指標(biāo)一樣，省會(huì)城市和計(jì)劃單列市的分值明顯高于沿海開(kāi)放城市和港口城市，沒(méi)有呈現(xiàn)出其他明顯的特征。
(三)中國(guó)重點(diǎn)城市管理水平的區(qū)域差異
按照《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒2011》上的劃分，我國(guó)可以劃分為四個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)，即：東部10省(市)，包括北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南;中部6省，包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南;西部12省(區(qū)、市)，包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆;東北3省，包括遼寧、吉林和黑龍江。
下面，我們從所建立的城市管理指標(biāo)體系分析位于四大經(jīng)濟(jì)區(qū)的城市管理水平差異。
表2 中國(guó)重點(diǎn)城市管理水平分項(xiàng)排名前10、20位分布1.東部地區(qū)城市管理水平最高，深圳、北京、上海等一線城市尤為突出
深圳、北京、上海、石家莊、廣州、杭州6個(gè)東部城市排在城市管理水平的前10位。
這些城市的共同特點(diǎn)是城市管理水平的各個(gè)領(lǐng)域都較為出色，特別是行政管理水平和經(jīng)濟(jì)管理水平，普遍較高。
2.中部城市管理水平總體與東部相當(dāng)，但是缺乏一流管理水平城市
武漢、鄭州、南昌、合肥四個(gè)中部地區(qū)的城市排入中國(guó)城市管理水平的前10位，但是沒(méi)有一個(gè)城市排到前5名。
由于中部地區(qū)計(jì)入測(cè)評(píng)的城市遠(yuǎn)少于東部，因而可以認(rèn)為中部城市管理水平總體與東部相當(dāng)，但是缺乏一流管理水平城市。
中部城市往往在些城市管理的某些方面表現(xiàn)較為突出，比如鄭州的空間管理、武漢的社會(huì)管理、南昌的社會(huì)管理和文化管理都非常出色。
這些城市如果能夠全面發(fā)展，特別是在經(jīng)濟(jì)管理、文化管理等方面進(jìn)一步提升，有可能達(dá)到東部一線城市的管理水平。
3.西部城市管理水平欠佳，缺乏一流管理水平城市
西部共有11個(gè)城市進(jìn)入測(cè)評(píng)，沒(méi)有城市進(jìn)入前10名，呼和浩特、昆明、成都、銀川是西部城市中管理水平最高的城市，分別排在第15、16、22和24位。
因而，整體城市管理水平不高。
然而，西部城市并非一無(wú)是處，比如，呼和浩特的文化管理、成都的環(huán)境管理和銀川的基礎(chǔ)設(shè)施管理等排名均很靠前。
然而，各城市也往往在不同的方面存在一些短板。
比如，昆明的環(huán)境管理只排名第31位，呼和浩特的環(huán)境管理僅排名37位，成都的社會(huì)管理排在43位，這些影響了它們總體排名狀況。
4.東北地區(qū)城市管理水平位居中游 東北地區(qū)計(jì)入測(cè)評(píng)的城市僅有沈陽(yáng)、大連、長(zhǎng)春、哈爾濱四市，城市管理水平分別排在12、19、20和30位，位居中游。
沈陽(yáng)、大連的社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理是其主要亮點(diǎn)。
相反，空間管理和基礎(chǔ)設(shè)施管理落后是影響其排名的關(guān)鍵。
特別是大連，相較于2009年，2010年建成區(qū)面積增長(zhǎng)了51%，在原本城市人口密度中等的情況下，建設(shè)用地增長(zhǎng)速度明顯過(guò)快。
5.沿海開(kāi)放城市和港口城市與省會(huì)城市和計(jì)劃單列市差距明顯
本文中的城市樣本分為兩類(lèi)，分別為：①沿海開(kāi)放城市和港口城市;②省會(huì)城市和計(jì)劃單列市。
測(cè)算結(jié)果顯示，前者中排名最靠前的是威海，排名也僅為14位。
北海、汕頭、南通、連云港四市排名所有44個(gè)城市中的最后四位，珠海、煙臺(tái)、湛江也全部排名在25位之后。
可見(jiàn)，沿海開(kāi)放城市和港口城市的管理水平與省會(huì)城市和計(jì)劃單列市差距十分明顯。
究其原因，一方面可能是這些城市規(guī)模普遍較小，影響了城市管理效率;另一方面，與省會(huì)和計(jì)劃單列市相比較，沿海開(kāi)放城市和港口城市的行政資源相對(duì)缺乏，而城市管理中的很多內(nèi)容與政府的投入有關(guān)，相較于省會(huì)和計(jì)劃單列市，這些城市在這些方面存在先天的不足。
五、結(jié)論與討論
本文試圖用多指標(biāo)綜合評(píng)分方法對(duì)中國(guó)城市的管理水平進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。
評(píng)價(jià)過(guò)程中，采用了因子分析方法，對(duì)打分方法進(jìn)行佐證。
值得注意的是，這一評(píng)價(jià)體系的各二級(jí)指標(biāo)之間有些情況下可能是一種相生相克的關(guān)系。
以經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理為例，兩者都涉及到了財(cái)政分配，但是財(cái)政向一方傾斜勢(shì)必會(huì)損害另一方，一方的優(yōu)勢(shì)也就代表另一方的劣勢(shì)。
為了得到總體的管理水平，我們不得不對(duì)各指標(biāo)之間進(jìn)行賦權(quán)，然而，權(quán)重的確定無(wú)法完全避免主觀傾向的影響。
因而，綜合評(píng)價(jià)的結(jié)果，正如其他多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)一樣，僅具有有限的參考價(jià)值。
一定程度上，各城市二級(jí)指標(biāo)所反映的在特定領(lǐng)域的管理水平更具有實(shí)際意義。
由于人性中對(duì)確定性的渴望，政府、媒體以及大眾普遍喜歡綜合性的全面的評(píng)價(jià)體系，需要給出某個(gè)城市以特定的量化分值，從而評(píng)定出該城市在整個(gè)中國(guó)城市體系中的位置。
本文的評(píng)價(jià)也是基本順應(yīng)了這一要求。
然而，必須指出的是，從本文的七個(gè)二級(jí)指標(biāo)的測(cè)算結(jié)果來(lái)看，每個(gè)城市都有其自身的特色。
雖然有些城市總分比較低，但在某些方面具有一定的優(yōu)勢(shì)，如呼和浩特的文化管理，南昌、蘭州的社會(huì)管理等。
因此，對(duì)于城市而言，相較于關(guān)注城市管理總體水平的分值，更應(yīng)該關(guān)注與其他城市相比較，所存在的具體的優(yōu)勢(shì)和差異。
我們的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)結(jié)果力圖表明，城市管理中，既要強(qiáng)調(diào)因地制宜、突出地方的特色;也要注重協(xié)調(diào)發(fā)展，彌補(bǔ)城市管理中的短板。
特別是，資金和人力不能以投入經(jīng)濟(jì)管理為緣由而犧牲社會(huì)管理、環(huán)境管理的發(fā)展。
一個(gè)有地區(qū)特色并且協(xié)調(diào)發(fā)展的城市才理所當(dāng)然是我們最終的追求。
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