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公共管理視角下城市公共安全問題探討
城市的公共管理存在什么問題呢，下面小編為大家整理了一篇關(guān)于公共管理視角下城市公共安全問題探討的論文，僅供大家參考。
我國進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，城市公共安全問題也日益突出，特別是近期各地又出現(xiàn)的一些重特大事件，包括天津濱海�；繁ㄊ录�、上海外灘踩踏事件、湖北荊州商場電梯事件、蘭州自來水異味事件等都再次給我國的城市發(fā)展敲響了警鐘。需要指出的是，這些事件最后都認(rèn)定為是責(zé)任事故，并且都關(guān)乎城市政府的管理。某種意義而言，安全天然具有的外部性決定了政府必須在其中擔(dān)當(dāng)起更為重要的作用，因此，從政府管理視角來思考城市公共安全就顯得理所應(yīng)當(dāng)且切中要害。
一、守土有責(zé)：城市公共安全管理的職責(zé)目標(biāo)
廣義上而言，城市任何的安全問題都可以歸入公共安全的范疇，因此，城市政府對轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的安全問題都需要或多或少、或直接或間接地進(jìn)行管理。從狹義上而言，城市公共安全則是指具有公共性的城市安全問題，理論上政府公安系統(tǒng)所需負(fù)責(zé)的事項都?xì)w入公共安全范疇。城市公共安全管理從環(huán)節(jié)上可以分為日常預(yù)防、預(yù)警準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)學(xué)習(xí);從內(nèi)容上不同角度有不同的劃分，簡單的可以分為自然災(zāi)害管理和人為災(zāi)害管理，從應(yīng)急管理角度分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生與社會安全四大類。由于安全問題包羅萬象，風(fēng)險無時不在無處不在，因此，對于城市政府而言，公共安全管理的目標(biāo)就在于減少，甚至減除這些安全問題對個人和社會造成的危害。一方面，對于無法避免的自然災(zāi)害，政府應(yīng)當(dāng)把損失降到最低，甚至不造成損失;而對于可以避免的人為災(zāi)害，則應(yīng)當(dāng)力爭不發(fā)生或少發(fā)生，即使發(fā)生了也應(yīng)當(dāng)將其危害降到最低或零。當(dāng)然，如何評價損失最低、發(fā)生最少等雖然屬于一個相對的概念，因為這一程度是基于城市既有的自然環(huán)境、技術(shù)水平、經(jīng)濟水平和市民素質(zhì)等來綜合評判的，沒有相應(yīng)的情景和試驗(城市發(fā)展歷程無法重復(fù)、無法完全復(fù)制檢驗)來證明此時此刻城市安全管理沒有實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。但是，如果將某一指標(biāo)與全球同類型城市做比較，則仍可以得到一些參考性的結(jié)果。例如，中國建國以來在“直接經(jīng)濟損失/GDP”和“直接經(jīng)濟損失/財政收入”上的指標(biāo)就大大高于美國和日本。
中國城市發(fā)展中導(dǎo)致的大量安全現(xiàn)象既有地理環(huán)境和氣候條件十分復(fù)雜，以及城市自身具有的高復(fù)雜和高密度導(dǎo)致災(zāi)害(特別是人為災(zāi)害)發(fā)生概率大幅提高和災(zāi)害影響更加嚴(yán)重的客觀因素，更有經(jīng)濟發(fā)展模式粗放、社會服務(wù)不到位、規(guī)劃建設(shè)不合理、百姓期待日益提升等多方面的主觀因素，因此，從某種意義而言，我國城市公共安全管理具有更大的主觀改造空間。
不能保障好城市的公共安全，城市發(fā)展所取得的巨大成就也將失去意義。這正如《全球城市史》的作者喬爾·科特金指出的那樣：只有充分認(rèn)識到安全的重要性，并通過積極大膽的方法解決安全問題，現(xiàn)代城市才能在新世紀(jì)生存和繁榮。[2]
二、制度短缺：城市公共安全管理存在的瓶頸問題
城市公共安全管理未能實現(xiàn)制度均衡是我國城市災(zāi)害頻發(fā)、重發(fā)、廣發(fā)的重要原因，而其制度短缺的具體表現(xiàn)有以下幾個方面：
(一)預(yù)防管理少
2006年隨著國務(wù)院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，各地政府對應(yīng)急管理高度重視，應(yīng)急管理的“一案三制”(“一案”指應(yīng)急預(yù)案，“三制”指應(yīng)急管理的體制、機制和法制)逐步建立。[3]例如，浦東新區(qū)目前已形成一辦(應(yīng)急管理辦公室)、一室(總值班室)、一處(區(qū)府辦應(yīng)急管理協(xié)調(diào)處)“三位一體”的工作模式。盡管應(yīng)急管理為城市公共安全的管理發(fā)揮了重要作用，例如2013年浦東接報突發(fā)事件803件，成功處置金海路地鐵工地事故、“1·6”北蔡上農(nóng)批火災(zāi)、臨港上汽物流園區(qū)事故、外環(huán)線金海路、芳甸路槽罐車交通事故等20余起較大及以上突發(fā)事件以及緊急敏感事件。2014年，新區(qū)相關(guān)部門成功應(yīng)對、處置了G1501(外圈)近金海路�；凡酃捃噦�(cè)翻事故、H7N9禽流感疑似病例事件、洋山港旅游大巴側(cè)翻事故等10余起較大或緊急敏感事件。然而，對于進(jìn)一步提升公共安全管理而言，更為重要的環(huán)節(jié)在于日常的預(yù)防管理，“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”。上海浦東新區(qū)在“十三五”規(guī)劃編制過程中，盡管大幅壓縮了專項規(guī)劃的數(shù)量，但卻從更加注重城市公共安全日常管理的角度，首次提出了增設(shè)《浦東新區(qū)城市公共安全管理“十三五”規(guī)劃》。在通常的理解中，由于強化日常預(yù)防管理可能需要投入更多的人財物，但由于公共安全問題發(fā)生的隨機性，人們會覺得“沒有必要”，即一旦投入大量精力但事件沒有發(fā)生，就會被誤解為投入成為了“沉沒成本”。這一誤區(qū)在政府管理觀念中也時有存在，也導(dǎo)致了公共安全預(yù)防管理的“缺位”。確實，從世界范圍來看，公共安全預(yù)防管理往往也是“事件推動型”的管理，即沒有發(fā)生重大突發(fā)事件，政府往往對這類災(zāi)害的預(yù)防不能意識或意識不強。而一旦發(fā)生了重大災(zāi)難，也才逐漸配置更多的資源到預(yù)防管理上。例如，日本在阪神-淡路大地震發(fā)生前，兵庫縣只有3～4位官員負(fù)責(zé)防災(zāi)事務(wù)，并且沒有專門的災(zāi)害管理部門;地震后，兵庫縣設(shè)立了防災(zāi)監(jiān)一職，是該縣名列第三的高官，并且設(shè)立了防災(zāi)企劃局和災(zāi)害對策局，下設(shè)擁有80多名專職防災(zāi)官員的防災(zāi)中心。[4]但是中國作為后發(fā)現(xiàn)代化國家，理應(yīng)借鑒先行國家的諸多經(jīng)驗，因地制宜、高效精簡地開展安全預(yù)防管理。
(二)統(tǒng)籌管理難
城市安全管理是滲透到經(jīng)濟管理、社會管理、建設(shè)管理等方方面面的管理工作，每個委辦局條線都在自己負(fù)責(zé)的公共領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行安全管理。部門化的安全管理一方面可以保障專業(yè)性，一方面維持各條線業(yè)務(wù)的延續(xù)性。但是，在城鎮(zhèn)化深度推進(jìn)過程中，公共安全的問題復(fù)雜性越來越大，管理涉及面越來越廣，處置周期也越來越長，這些都對傳統(tǒng)條線化管理帶來了挑戰(zhàn)。例如，在藥品和醫(yī)療器械市場監(jiān)管上，目前的格局是它們在進(jìn)入醫(yī)院之前由食品藥品監(jiān)管局監(jiān)管，而在進(jìn)入醫(yī)院后則由醫(yī)院管理方負(fù)責(zé)監(jiān)管，這使得藥品醫(yī)療器械的全過程監(jiān)管被劃分為幾個部門，一定程度上降低了監(jiān)管效率。又例如，食品安全的監(jiān)管、事故的認(rèn)定工作由衛(wèi)計委來管理，但執(zhí)法則等由食品藥品監(jiān)管局負(fù)責(zé)，如果兩個環(huán)節(jié)之間不能很好地銜接，也可能造成監(jiān)管出現(xiàn)問題。再比如，城市道路設(shè)施的維護(hù)管理由市容環(huán)保局負(fù)責(zé)，但由于在規(guī)劃階段由規(guī)土局負(fù)責(zé)，建設(shè)階段由建交委負(fù)責(zé)，如果各環(huán)節(jié)銜接不好或標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不嚴(yán)，可能造成前道工作留下的隱患落到市容環(huán)保局，這種部門間職責(zé)的不對等可能降低安全管理的效率。
盡管在目前管理體制中，應(yīng)急辦在信息的及時匯總、上傳下達(dá)方面可以起到一個較好的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，但是對于非應(yīng)急環(huán)節(jié)的公共安全管理而言，這一體制還難以承擔(dān)起統(tǒng)一協(xié)同的作用。
(三)精準(zhǔn)管理弱
安全問題無所不在無處不在，由于全覆蓋、全領(lǐng)域的重視可能導(dǎo)致管理成本高昂，需要在日常城市公共安全管理中明確重點區(qū)域和重點領(lǐng)域，因此，提前預(yù)防預(yù)警的關(guān)鍵是能抓住重點難點問題，通過分類管理、精準(zhǔn)管理來達(dá)到“有的放矢”的預(yù)防管理。然而，在現(xiàn)實的城市公共安全管理過程中，重點的確認(rèn)往往更多根據(jù)指示或聽從領(lǐng)導(dǎo)或依據(jù)經(jīng)驗，對于本區(qū)域真正個性化、地方性的安全問題則可能被忽視。例如，每次發(fā)生全國性的重特大安全事故后，往往地方城市政府就將重點放到類似的安全問題領(lǐng)域，而本地區(qū)的自身重大隱患可能未能重點關(guān)注，這極易導(dǎo)致新的領(lǐng)域的安全重特大事故，這可能也是全國“接二連三”發(fā)生各類重特大事故的主要原因之一。盡管地方領(lǐng)導(dǎo)可能對本轄區(qū)發(fā)展情況更為熟稔，工作部門的人員也在長期工作中積累了地方經(jīng)驗，但是對于復(fù)雜多變的經(jīng)濟社會環(huán)境、方興未艾的各類新生事物，都催生了諸多新的安全管理問題，如網(wǎng)上送餐引發(fā)的食品安全問題、自動售貨鮮果汁的監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)詐騙、預(yù)付卡監(jiān)管，輸入性公共衛(wèi)生安全、金融危機、跨國犯罪等。
(四)社會共治缺
“保一方平安”作為地方政府的底線職責(zé)，確實應(yīng)由政府負(fù)主要責(zé)任，但是發(fā)動全社會的力量參與到公共安全管理中來，不僅是政府“大包大攬”已無力承擔(dān)、也不能承擔(dān)的必然選擇，也是“公共安全人人有責(zé)”的題中應(yīng)有之義。城市作為公共安全的“雙刃劍”，在增添了安全風(fēng)險的同時，也通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新、文明提升等方式為解決城市公共安全問題提供了更多手段。充分發(fā)揮市場化企業(yè)在安全服務(wù)上的高效性，特別是在互聯(lián)網(wǎng)時代，高新技術(shù)企業(yè)在3S、大數(shù)據(jù)、云計算、智能化等技術(shù)上的優(yōu)勢對安全管理的支撐，專家隊伍在公共安全管理上的專業(yè)性和科學(xué)性，社會組織和志愿者在公共安全管理上的示范帶動和精神引領(lǐng)作用，居民在問題及時發(fā)現(xiàn)、危險自我保護(hù)等方面的優(yōu)勢，是全面提升城市公共安全管理水平的重要路徑。但是在現(xiàn)實運作中，政府往往囿于傳統(tǒng)思維習(xí)慣、壓力型管理體制等原因，往往在所有公共安全管理領(lǐng)域和環(huán)節(jié)都采取行政化管理模式，而缺乏更多靈活的安全管理和服務(wù)方式。其實，由于城市安全感所具有的相對性，只有通過鼓勵全民參與才能更好地配置職責(zé)、形成合力，在各負(fù)其責(zé)中減輕政府負(fù)擔(dān)、提升城市居民對公共安全工作的認(rèn)可度。
三、治理優(yōu)化：提升城市公共安全管理的方向
針對城市公共安全管理制度上出現(xiàn)的問題，擬從以下五個方面來提升城市公共安全治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
(一)日常管理與應(yīng)急處置相統(tǒng)一
一方面要堅持標(biāo)本兼治，堅持關(guān)口前移，加強日常防范，加強源頭治理、前端處理，建立健全公共安全形勢分析制度，及時清除公共安全隱患。切實增強抵御和應(yīng)對自然災(zāi)害能力，強化自然災(zāi)害預(yù)警預(yù)報，編制各類預(yù)案清單、3D模擬演練系統(tǒng)、城市安全管理標(biāo)準(zhǔn)體系清單等，把危險和隱患“扼殺”在萌芽之中。另一方面，對于已經(jīng)發(fā)生的自然災(zāi)害應(yīng)加快應(yīng)急指揮和處置的速度，包括建立統(tǒng)一高效的應(yīng)急聯(lián)動指揮系統(tǒng)、搭建多渠道的安全信息發(fā)布平臺、構(gòu)建多元主體聯(lián)動的應(yīng)急救助系統(tǒng)以及生產(chǎn)恢復(fù)、精神疏導(dǎo)和善后學(xué)習(xí)工作。
(二)全面覆蓋與聚焦重點相統(tǒng)一
一方面，要在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，摸清城市公共安全的所有隱患，做到地域全覆蓋、領(lǐng)域全覆蓋，編制城市風(fēng)險分布地圖，并明確各部門各層級政府的職責(zé)范圍。另一方面，通過問卷調(diào)查匯總?cè)嗣袢罕娮铌P(guān)心最急切的問題，以民主化的方式明確城市公共安全管理的短板和重點;通過智能化和大數(shù)據(jù)等技術(shù)分析城市的敏感空間區(qū)域，以科學(xué)化方式確定重點區(qū)域和領(lǐng)域。
(三)頂層設(shè)計與強化基層相統(tǒng)一
一方面，從城市整體層面建立城市公共安全管理的統(tǒng)一管理體系，包括安全和風(fēng)險的發(fā)現(xiàn)報告制度、處置階段的指揮調(diào)度體系和任務(wù)分解機制，安全處置后的反饋評價機制等，要有一個明確的職責(zé)分工、權(quán)威的指揮調(diào)度、高效的協(xié)同合作制度。另一方面，維護(hù)公共安全體系，要從最基礎(chǔ)的地方做起。要把基層一線作為公共安全的主戰(zhàn)場，堅持重心下移、力量下沉、保障下傾，在整合基層安全管理相關(guān)隊伍、資源和信息技術(shù)上，實現(xiàn)城鄉(xiāng)安全監(jiān)管執(zhí)法和綜合治理網(wǎng)格化、一體化。
(四)政府統(tǒng)籌與多元參與相統(tǒng)一
一方面，強化政府內(nèi)部統(tǒng)籌的力度，包括建立健全城市應(yīng)急辦、公安指揮中心、應(yīng)急救援部門(消防)和城市網(wǎng)格辦等相關(guān)職能機構(gòu)組成的“3+X”定期會商機制和主要聯(lián)動單位定期召開聯(lián)席會議機制，加快建立公共安全的差別化勤務(wù)管控機制和24小時值班備勤制度，加快建立城市公共安全管理辦法，在重點難點領(lǐng)域推進(jìn)“行刑銜接”。另一方面，充分調(diào)動各類社會組織、企業(yè)、專家隊伍、社區(qū)精英和普通老百姓的積極性，發(fā)揮各主體的優(yōu)勢，共同構(gòu)建城市公共安全治理體系，包括設(shè)立專家?guī)�、咨詢委員會、政府購買安全服務(wù)清單等。
(五)技術(shù)應(yīng)用與機制創(chuàng)新相統(tǒng)一
一方面充分利用3S技術(shù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計算等新一代信息化技術(shù)促進(jìn)城市公共安全管理流程再造，進(jìn)一步提升城市公共安全管理的效率。與此同時，以新技術(shù)應(yīng)用為契機，加快公共安全管理體制機制的改革創(chuàng)新，包括建立統(tǒng)分結(jié)合、權(quán)責(zé)明確、運轉(zhuǎn)靈活的安全隱患發(fā)現(xiàn)機制、應(yīng)急指揮聯(lián)動機制、快速應(yīng)急處置機制、績效監(jiān)督考核機制、資源創(chuàng)新使用機制等。
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