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淺論小額信貸法律監(jiān)管體制完善問題研究
我國小額信貸自從國外引進(jìn)至今已有30年的發(fā)展歷程，小額信貸逐漸成為農(nóng)村金融市場的核心。我國小額信貸旨在為貧困人口和微小型企業(yè)提供小額度、持續(xù)性的貸款金融服務(wù)，促使其走向自我生存和發(fā)展。我國現(xiàn)行的法律對小額信貸的監(jiān)管存在著諸多問題，加大了小額信貸的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，在一定程度上阻礙了小額信貸的發(fā)展壯大，因此我國應(yīng)當(dāng)建立一套完整的小額信貸法律監(jiān)管體系，可以從以下幾個方面完善法律監(jiān)管體系：
一、明確小額信貸機(jī)構(gòu)法律監(jiān)管主體
第一類，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供小額信貸服務(wù)的法律監(jiān)管主體。提供小額信貸服務(wù)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)主要有政策性銀行、國有商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社及郵政儲蓄銀行。對于政策性銀行其主要是定位于為“三農(nóng)”服務(wù)。發(fā)放該種小額信貸業(yè)務(wù)的銀行直接對小額信貸業(yè)務(wù)的監(jiān)管即可，無需再由銀監(jiān)會進(jìn)行監(jiān)管。對于國有商業(yè)銀行，目前提供小額信貸服務(wù)的國有商業(yè)銀行主要是中國農(nóng)業(yè)銀行。根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定，銀監(jiān)會對國有商業(yè)銀行的監(jiān)管十分有效，保證了國有商業(yè)銀行的有序發(fā)展。對于農(nóng)村信用社和郵政儲蓄銀行，目前這兩類機(jī)構(gòu)是我國開展小額信貸業(yè)務(wù)的主力軍，處于壟斷的地位，它們的監(jiān)管主體是銀監(jiān)會，資金主要來源于吸收公眾存款。農(nóng)村信用社在受銀監(jiān)會監(jiān)管的同時(shí)，還要受到省聯(lián)社的監(jiān)管，而郵政儲蓄銀行開展小額信貸業(yè)務(wù)時(shí)，往往以客戶的存單作為質(zhì)押，因此，其小額信貸業(yè)務(wù)除了受銀監(jiān)會的監(jiān)管外，還應(yīng)當(dāng)受到儲戶的監(jiān)督，從而最大限度的保護(hù)儲戶的利益。
第二類，非政府組織提供小額信貸的法律監(jiān)管主體。以資金來源不同分為：以國內(nèi)資金捐助成立的小額信貸機(jī)構(gòu)和以國外資金捐助成立的小額信貸機(jī)構(gòu)，由于這些小額信貸機(jī)構(gòu)的規(guī)模一般較小，對小額信貸的影響不大，并且它們不能吸收儲蓄，不屬于金融機(jī)構(gòu)的范疇，因此非政府組織提供的小額信貸業(yè)務(wù)不受銀監(jiān)會的監(jiān)管。可以由登記注冊機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對因捐助成立的非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行法律監(jiān)管，對于暫時(shí)性的以項(xiàng)目形式存在的小額信貸機(jī)構(gòu)，由于其運(yùn)作時(shí)間短，項(xiàng)目完成即撤離農(nóng)村金融市場，可以由當(dāng)?shù)卣吞峁╉?xiàng)目資金的機(jī)構(gòu)共同監(jiān)管，但是法律必須明確各自的監(jiān)管職責(zé)，以保證小額信貸能高效、有序的運(yùn)行。
第三類，小額貸款公司的法律監(jiān)管主體。小額貸款公司主要是由中國人民銀行和銀監(jiān)會試點(diǎn)成立的，受中國人民銀行的監(jiān)管。但是由于中國人民銀行的特殊地位，其并不適合作為小額貸款公司的直接監(jiān)管主體。在這種情況下，銀監(jiān)會負(fù)責(zé)對小額貸款公司進(jìn)行監(jiān)管較為合適，因?yàn)殂y監(jiān)會對銀行金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管方面既擁有豐富的經(jīng)驗(yàn)，又擁有專業(yè)技術(shù)和專業(yè)人才，分工明確，獨(dú)立性強(qiáng)，能夠更好的對小額貸款公司進(jìn)行監(jiān)管。但是我們必須制定相關(guān)的法律，明確規(guī)定小額貸款公司的法律地位，銀監(jiān)會對其監(jiān)管的范圍和職責(zé)。
第四類，村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)村資金互助合作社提供的小額信貸的法律監(jiān)管主體。目前這兩類機(jī)構(gòu)由銀監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管，但是目前其監(jiān)管模式尚未形成，因此，我國應(yīng)當(dāng)在小額信貸立法中，明確規(guī)定銀監(jiān)會的監(jiān)管主體資格，明確規(guī)定監(jiān)管的模式和監(jiān)管職責(zé)。
二、建立多元化的法律監(jiān)管方式
目前，我國農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展呈現(xiàn)出多元化的趨勢，要求我國應(yīng)當(dāng)建立多元化的監(jiān)管方式和監(jiān)管體制。對小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行等通過個人投資或機(jī)構(gòu)捐贈來獲得資金的小額信貸機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行非審慎性法律監(jiān)管，即在銀監(jiān)會的宏觀監(jiān)管下，出資人或捐贈方可以委托第三人負(fù)責(zé)具體的監(jiān)督管理，可以采用常規(guī)注冊、對報(bào)表的年審、主要股東的信息披露等方式，并且監(jiān)管人員應(yīng)判決小額信貸機(jī)構(gòu)的所有者和其他高級管理人員是否有能力、有足夠的經(jīng)驗(yàn)和信心，是否愿意為小額信貸機(jī)構(gòu)的成功做出貢獻(xiàn)。政府對其實(shí)施非審慎性監(jiān)管，小額信貸機(jī)構(gòu)只需注冊就可以開展其業(yè)務(wù)。隨著小額信貸機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大，國家可能會允許其吸收社會公眾的存款，這時(shí)就應(yīng)該對這部分小額信貸機(jī)構(gòu)引入審慎性監(jiān)管，以保護(hù)存款人的合法利益，當(dāng)這部分小額信貸機(jī)構(gòu)可以轉(zhuǎn)化為合法的金融機(jī)構(gòu)后，由銀監(jiān)會對其監(jiān)管，實(shí)施審慎性的法律監(jiān)管，防止發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)。對于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，法律規(guī)定必須實(shí)行審慎性法律監(jiān)管，不僅要監(jiān)管其合法性，還要監(jiān)管其合規(guī)性，即要對商業(yè)銀行是否認(rèn)真貫徹執(zhí)行金融法律、法規(guī)，國家金融政策以及中央銀行的各項(xiàng)規(guī)章制度的情況進(jìn)行監(jiān)督;對于農(nóng)村資金互助社等互助型的小額信貸機(jī)構(gòu)可以使用相對簡化的審慎性法律監(jiān)管，如設(shè)定并監(jiān)控業(yè)務(wù)范圍、設(shè)定利率上限、限制貸款的規(guī)模和期限等等，來控制風(fēng)險(xiǎn)和減少損失。
三、完善小額信貸機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入和市場退出法律制度
對于中國人民銀行和銀監(jiān)會試點(diǎn)的小額信貸機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入條件我國法律并未明確規(guī)定，我國可以參照銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)法律規(guī)定，制定透明、合理、適當(dāng)?shù)臏?zhǔn)入規(guī)則：一是取消市場準(zhǔn)入主體條件的限制，允許民間資本進(jìn)入小額信貸系統(tǒng)，按小額信貸機(jī)構(gòu)的類型設(shè)定市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。正規(guī)金融機(jī)構(gòu)考慮到其運(yùn)營成本等各方面的因素，往往不愿意發(fā)放小額貸款，法律應(yīng)當(dāng)劃分小額信貸主體的等級，規(guī)定相應(yīng)的等級，凡是符合條件的小額信貸機(jī)構(gòu)可轉(zhuǎn)化為正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，保證真正建立起民間金融體系。二是修改注冊資本金制度。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的注冊資本金是實(shí)繳資本，并且是一次性繳足，而小額貸款公司按照《公司法》的規(guī)定，其注冊資本金可分期繳納，首次繳納的資本只要不低于注冊資本的20%即可，其余的在公司成立兩年內(nèi)繳足。但隨著小額貸款公司的發(fā)展，如果允許其轉(zhuǎn)化為正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，這就會造成其注冊資本金要求與當(dāng)前金融法律相違背。因此我們應(yīng)當(dāng)通過法律規(guī)定不同經(jīng)營規(guī)模和不同業(yè)務(wù)權(quán)限的小額信貸機(jī)構(gòu)，實(shí)行不同的注冊登記制度和注冊資本要求。
建立和健全銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場退出法律制度的各種保證制度，首先應(yīng)當(dāng)完善法律，為銀行機(jī)構(gòu)創(chuàng)造實(shí)際操作性較強(qiáng)的法制環(huán)境，可以通過制定新法或司法解釋的方式，具體規(guī)定銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的市場退出方式、程序，保證銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)高效、低成本的退出市場;其次還應(yīng)當(dāng)建立保護(hù)投資人和儲戶利益的法律制度，我國可以借鑒國外成功的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)建存款保險(xiǎn)制度，減低儲戶的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)商業(yè)銀行出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)時(shí)，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供緊急資金援助，并以法律的形式明確規(guī)定存款保險(xiǎn)公司的監(jiān)管職責(zé)，保障投資人和儲戶的利益。而對于除銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)之外的其他的小額信貸機(jī)構(gòu)，也可以借鑒銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的做法，建立存款保險(xiǎn)法律制度，并通過法律的形式對小額信貸機(jī)構(gòu)市場退出的方式、標(biāo)準(zhǔn)、程序和范圍等作出明確規(guī)定，努力營造良好的執(zhí)法環(huán)境，加強(qiáng)對違法行為的監(jiān)督，保證各項(xiàng)監(jiān)管措施的有效實(shí)施，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定那經(jīng)營者的法律責(zé)任，當(dāng)出現(xiàn)違法經(jīng)營時(shí)，使得執(zhí)法機(jī)構(gòu)有法可依，依法對其制裁，并使經(jīng)營者依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
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